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| 標題：第一章 政治上的變遷 |
| 作者：網管 ( 發表時間：2016-06-06 閱讀人次：994 ) |
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第五篇 第一章 政治上的變遷
兩岸長久以來的軍事對峙情勢是軍方在金門馬祖維持戰地政務體制的理由，其實自民國47 年八二三砲戰後，兩岸軍事對立被編入冷戰格局之中，即對峙冷戰而節制演變為熱戰，及民國68 年，美國與中共正式建立外交關係，兩岸局勢因而出現質變，首先是持續20 餘年的單打雙不打隨之停止，要把砲聲已歇的前線維持戰地政務的管制，其理由越發薄弱，而國內的政治在民國70 年代末期逐漸的從威權走向民主，當政府宣告動員戡亂時期於民國80 年5 月1 日終止時，戰地政務頓失依附的法源，民國81 年11 月7 日，金馬終於終止戰地政務的實驗，長期以來金馬居民被「管教養衛」的不快經驗才告解除，而終止戰地政務之後的地方自治則是馬祖有史以來全新的機遇。
第一節、終止戰地政務
民國80 年4 月22 日國民大會宣布廢止〈動員戡亂時期臨時條款〉，宣告同年5 月1 日終止動員戡亂時期，戰地政務頓失法源依據，唯馬祖防衛司令部迅即同時宣布馬祖所屬十二座離島維持臨時戒嚴，及81 年7 月〈金門馬祖東沙南沙地區安全輔導條例〉在立法院通過後，行政院遂在民國81 年11 月5 日以臺防字第36961 號函核准廢止〈金門、馬祖地區戰地政務實驗辦法〉，同年11月7 日馬祖解除臨時戒嚴，長達36 年的戰地政務實驗走進歷史，同日〈金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例〉生效，然安輔條例對出入金門馬祖地區及附近海域、空域仍有所管制，一直至民國87 年4 月行政院通過〈離島建設條例草案〉，同年6 月24 日安輔條例廢止，針對金門、馬祖設限的特別法規自是消失。
馬祖與金門從民國45 年到81 年之間實施戰地政務，再加上民國38 以來的軍事管制，前後歷經了40 餘年的軍事統制，戰地政務終止時，當時任內政部長的吳伯雄指出，戰地政務之終止得力於兩岸關係的解凍，以及我國的民主憲政的進展，而政府開始研商終止地戰地政務，是李登輝總統在80 年5 月月宣布終止動員勘亂所致，終止戰地政務的過程也歷經不少波折，以下是終止始末：
一、民國80 年5 月為因應政府終止動員勘亂時期，國防部初步與內政部商定在80 年9 月30日終止戰地政務，並實施地方自治，行政院長郝柏村也於5 月15 日函示內政部，謂金馬戰地政務原則上決定終止，有關兩地區各級組織及運作，由內政、國防兩部迅速會商。
二、民國80 年9 月11 日行政院核定金馬地方自治方案，但考慮法源問題，指示方案的實施必須以〈金門馬祖東沙南沙安全及輔導條例〉制定生效為前提，在條例未完成立法前，內政部已先根據方案，陸續進行實施地方自治配合工作，如制定〈福建省金門縣連江縣實施地方自治綱要〉、〈福建省金門縣連江縣議會組織規程〉、〈福建省政府暫行組織規程〉等草案，陸續報請行政院核定，並函轉福建省政府於實施地方自治前二日發布。
三、民國81 年11 月5 日福建省政府發布前述自治綱要及兩項組織規程，11 月7 日金馬即依方案逐步實施自治，法規業務無疑義者均回歸自治體制，尚未核定法規及待釐清業務則暫時維持現制，等行政院核定後實施。[註1]
民國81 年11 月7 日戰地政務正式終止，馬祖政務委員會所屬各單位簿冊、財產在連江縣政府會議室辦理移接典禮，由福建省政府委員陳仁官主持，政委會以一份象徵性的簿冊，由政委會代表交由連江縣長曹常順接收，陳仁官致詞表示，馬祖地區由戰地政務走向民主憲政，實施地方自治，僅是體制的沿革，今後仍應在司令官指導之下，發揮同島一命，同心協力精神，才能促進馬祖繁榮。曹縣長則以感性口吻表示對未來馬祖的美好充滿信心。[註2]
戰地政務雖終止，政府訂定〈金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例〉作為金馬由戰地政務過渡到地方自治的法理依據，及民國 87 年6 月24 日《金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例》廢止，從此針對金門馬祖有所限制的特別法才完全消失。
在戰地政務終止前夕，馬祖日報記者吳依水寫道，馬祖「不少民眾，特別是老一輩民眾觀念中，認為找有份量官員出面比法律還管用，往往一句話能夠解決問題．．．過去當民眾發生問題時，總想找有關單位『說情』，這種做法很奏效，可是現在環境不同，得依法做事。」[註3]過去戰地政務體制下被重重管制的馬祖，辦事求職經常要靠關係、走後門、講禮數，對人性和尊嚴是一大考驗和折磨。
平心而言，戰地政務時期雖限制重重，然不可諱言的，這段期間的馬祖，是民國以來相對安定和進步的一段時期，駐軍的消費為馬祖帶來普遍的商機，從前各村落到處是雜貨店、小吃館、洗衣店等，而軍隊也在馬祖築路植樹，為馬祖留下密布的道路，也保存了一片片蒼翠的山林，混合戰地遺跡，這些亦成為今日馬祖發展觀光的資產。
第二節、地方自治與選舉
一、從軍管過渡到地方自治
馬祖在實施戰地政務時期，凍結各項公職人員選舉，唯在民國66 年曾舉辦過鄉鎮民代表、鄉鎮長及村里長等地方公職人員選舉，在臺灣地區解除戒嚴後，民國79 年馬祖選出第一屆民選的縣政諮詢代表，戰地政務終止之後，依〈金門馬祖東沙南沙安全及輔導條例〉第13 條規定金門、馬祖地區於戰地政務終止後，其縣以下之自治，應與臺灣地區之地方自治同時法制化。[註4]準此，終止戰地政務後金門和連江首屆民選縣長、縣議員將分別與臺灣省第12 屆縣市長和第13 屆縣市議員同時舉舉產生，而過渡時期則依據〈福建省金門縣連江縣實施地方自治方案〉及〈福建省金門縣連江縣實施地方自治綱要〉，金門和連江縣長先由福建省政府以行政命令延長至民選縣長就職日止，現任之鄉鎮長、村里長乃繼續留任，直至下屆鄉鎮長、村里長就職止，原縣政諮詢代表則由福建省政府加聘為臨時議員的方式解決。[註5]
在〈金門馬祖東沙南沙地區安全輔導條例〉於民國81 年7 月通過後，戰地政務亦將在三個月內終止，為此，國防部於81 年8 月初發布，由學經歷完整的縣籍青壯曹常順出任馬祖戰地政務委員兼連江縣長，81 年8 月10 日曹常順正式就職，為縣籍才俊首次出任戰地政務委員及縣長，也是馬祖有史以來第一位文人縣長，其任期至81 年11 月7 日戰地政務終止日為止，屆時縣長再改由福建省政府派任。[註6]
民國81 年11 月7 日，在福建省政府委員陳仁官佈達命令後，曹常順正式就任連江縣長，同一天，連江縣12 位諮詢代表亦立即由福建省政府加聘為臨時議員。連江縣政諮詢代表會改為臨時縣議會後，於81 年11 月21 日召開第一次定期大會。[註7]馬祖一夕間由軍方管控變成百姓當家，有些軍人、官員和百姓一時之間還不太適應。
依據〈福建省金門縣連江縣實施地方自治方案〉，以及〈福建省金門縣連江縣實施地方自治綱要〉，本縣在民國82 年展開首屆縣長選舉，曹常順當選為首任民選縣長；民國86 年劉立群當選縣長，90 年陳雪生以親民黨籍入主縣政府，並連任一次，至民國98 年縣長選舉，楊綏生勝選。自民選縣長開始，縣長從戰地政務時期父母官的角色轉換為人民公僕。
馬祖地區雖然地方小人口少，但選舉競爭激烈程度不下於台灣，《馬祖通訊周刊》曾寫道：「馬祖地區辦理選舉，與其說是候選人的選戰，不如說是各方助選員( 樁腳) 之間的『面子之爭』。馬祖地方小、人口少，社會結構非常緊密，誰能多找到幾個家族大、人緣好、又肯賣命的助選員，誰就幾乎篤定贏得這場選戰。馬祖地區歷次重大選舉無不成為『全民總動員』，選戰激烈的程度比起台灣任何地區都有過之而無不及。檯面上的候選人固然賣力演出，檯面下的助選員之間更是短兵相接、寸土必爭。因此每一場選戰下來，地區派系日趨明顯，助選員更是傷痕累累。不但如此，地區人際關係的和諧也因此遭受不可彌補的傷害。或許，這就是所謂『民主政治』所應該付出的代價吧。」[註8]
馬祖的選舉固然競爭激烈，不少人對於選舉亦持負面的批評，最常見的批評是當選票數太少，例如縣議員三二百票便可當選，家族人口數較多的大姓，只要動員成功便可當選，因此使代表性或正當性降低，所以有譏為宗親代表者，然而地方選舉終究開啟馬祖地方自治的紀元，亦是馬祖政治社會除魅的開端，同時破解戰地政務以來軍方父權式的管理，撫平藉戰地政務之名長期被「管教養衛」的種種不快，選舉正負相權，正面的意義應壓過負面的批評，在各種選舉中，正是馬祖人為馬祖奠定民主的根基，相信經歷時間的洗禮，把公職人員當成是選舉宗親代表的怪現象當會逐步克服。
二、中央民意代表選舉
（一）、國大代表選舉
民國61 年根據國民大會第五次會議修定「動員戡亂時期臨時條款」，立法院通過「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法」成為中央民意代表選舉的法律依據，準此，福建省連江縣可選出增額國大代表一名，當年12 月23 日，馬祖地區曹順官一人同額競選，當天投票率為90.17%，曹順官以6187 票高票當選，成為馬祖地區首位中央民意代表，次日馬祖日報標題為〈曹順官晉謁司令官，請示今後服務方向〉，內容寫道：「國大代表當選人曹順官，昨天在開票之後，前往防衛司令部晉謁司令官兼主任委員，除表示感激外，並請示今後為地區民眾服務的努力方向。曹代表昨天在防衛部同時晉見了副司令官、參謀長、政戰部主任、副參謀長、副主任等官員，均曾一一致敬。」[註9]當時軍方官威之大令人咋舌。
第2 次增額國民大會代表選舉原訂民國67 年底舉辦，後因中美斷交，總統於67 年12 月16 日發布緊急處分令，中止選舉活動，並暫由原增額選出之國大代表和立法委員繼續行使職權，及69年政府決定恢復選舉，同年5 月14 日制定公布「動員戡亂時期公職人員選舉罷免法」，是年12 月6 日舉辦增額中央民意代表選舉。[註10]
民國69 年12 月6 日的增額中央民代選舉，國民黨提名陳仁官為國民大會代表候選人，最後以2784 票當選，次日馬祖日報第2 版報導〈增額中央民代選舉投票日，地區民眾四千餘選民，以愛鄉愛國精神，創下百分之八九高投票率〉；[註11]民國75 年陳仁官再度獲提名並成功蟬聯，當年12 月8 日馬祖日報第2 版標題為〈感戴長官栽培支持愛護心意，陳仁官往防衛部晉見司令官〉，內容則是「國大代表當選人陳仁官昨日前往拜會防衛部，晉見司令官兼主任委員及政委會秘書長，對長官的裁培與支持表示感謝。陳仁官於上午抵達防衛部辦公室時，受到司令官親切接待，司令官對陳代表高票當選，表示祝賀，並期望他竭盡心力，繼續為黨國奉獻，服務家鄉。陳仁官曾將未來抱負向司令官報告，並請司令官及各級長官給予指導，作為未來工作推展的準繩。陳仁官並且拜會秘書長及賴縣長，對他的愛護與支持深為感激。」[註12]
民國80 年5 月動員戡亂時期臨時條款廢止，民國80 年8 月2 日政府修正公布「公職人員選舉罷免法」，決定於民國80 年12 月22 日舉行第二屆中央民代的選舉，國民黨在連江縣提名楊綏生和王慈官為國大代表候選人，兩人分別獲得1276、830 張選票，同時當選為第二屆國代。
民國85 年3 月23 日舉行的第3 屆國大代表選舉，馬祖地區有四人參選，競爭二個名額，最後由曹原彰和陳雪生兩人勝選，第3 屆國民大會代表任期至89 年5 月19 日止，到民國94 年5 月的任務型國大代表選舉，此次選舉採用比例代表制，國民黨在連江縣獲1561 張選票，由國民黨推薦的陳元利當選。
（二）、立法委員選舉
同樣是依據「動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法」，金門縣和連江縣共選出一位增額立委，民國61 年12 月由吳金贊當選，當次選舉在金門號稱投票率高達94.18％，在馬祖吳金贊得票數為6234 票，馬祖的投票率亦超過90%；民國64 年12 月20 日吳金贊再獲選連任，當年金門投票率高達97.83%，同年12 月21 日的馬祖日報第的標題則謂〈馬祖選民創光榮記錄，投票率99.71%，吳金贊5451 票〉；到民國69 年吳金贊三度蟬連金馬增額立委，投票率依舊高的嚇人。[註13]吳金贊後轉任福建省政府主席，75 年增額立法委員選舉時，國民黨提名黃武仁，當時金門投票率為87.28％，而馬祖投票率則高達96.45%；[註14]後來黃武仁再連任一次，唯民國70 年代後期的政治環境驟變，當時台灣已宣佈解除戒嚴、開放黨禁、報禁和開放大陸探親，被歸類為軍系的金馬立委，面對金馬民眾反對戰地政務的意識日漸高漲，也漸漸的意識到選民壓力的存在。
民國80 年政府決定國會全面改選，81 年5 月27 日，由第一屆增額國代與第二屆國代在國民大會上三讀通過中華民國憲法增修條文11 條至18 條，依憲法增修條文應選舉第二屆立委，嗣後並訂定第二屆立法委員選舉名額，福建省有二名，當時在連江縣諮詢代表和國代的爭取及努力下，81 年1 月29 日中央選舉委員會終於確定，將福建省立委選區分為第一選區（金門）和第二選區（連江縣），當時任國大代表的楊綏生在馬祖日報為文寫道，馬祖爭取一席立委之所以奏效，原因為：「一、政策先決條件（福建省二名立委名額）；二、所有代表主動、積極的參與及爭取；三、新聞媒體的聲援與配合；四、省政府的立場與我們的訴求吻合；五、朝野立委的聲援及七人小組的協助；六、三位準候選人的參與（陳仁官代表在國大黨部做過建議案、曹爾忠局長的書面資料撰寫、曹原彰先生在新聞界的動員）」[註15]
嗣後中央選舉委員會公告第二屆立法委員選舉，連江縣立委名額一人，投入參選的有曹原彰和國民黨提名的曹爾忠，民國81年12月19日馬祖首次投票選出馬祖選區的立委，最終曹爾忠獲勝，84 年和87 年曹爾忠再獲連任第3、4 屆立委，民國90 年第5 屆由曹原彰當選，第6、7 屆曹爾忠再度蟬連，民國100 年第8 屆則由陳雪生當選。
要之，在戰地政務時期黨政軍一元化之下，金馬地區的中央民意代表只要獲得上級的垂愛和國民黨提名，幾乎就是高票當選的保證，候選人只要披上綵帶，站在軍用吉甫車上虛晃一下，就會有90% 以上的投票率而高票當選，選舉的意義似乎僅在創造高投票率，以彰顯主事者的本事，因無人同台競選，選民亦別無選擇，而被選出之民代，大概自認當選是上級長官的恩賜，自然也就無所謂的選民服務這檔事，戰地時期兩位金門籍立委到馬祖的次數屈指可數，其結果形成人民對民代無所期待，而候選人亦不理睬選民的荒謬現象。
第三節、馬祖小三通
民國38 年以後國共對峙，馬祖被劃為森嚴肅殺的戰地和前線，經歷砲火洗禮的子民對和平有著更強烈的渴望，期待海峽兩岸和平發展，開物成務，使馬祖成為和平的海上樂土，至民國76 年政府開放大陸探親和觀光之後，海峽兩岸肅殺的對峙氣氛逐漸緩解，繼之兩岸交流日趨頻繁，馬祖的戰地迷彩在戰地政務終止後開始換裝。
民國79 年9 月11 日兩岸紅十字會秘書長陳長文和韓長林在金門簽署「金門協議」，協商兩岸遣返偷渡客事宜，打破我方堅持的不妥協、不接觸、不談判的三不政策，也建立兩岸政府授權民間機構的會談模式，及民國80 年兩岸各自成立海峽交流基金會和海峽兩岸關係協會，民國82 年兩會會長辜振甫和汪道涵在新加坡舉行辜汪會談，突破官方接觸的瓶頸，後來兩岸的發展雖有波折，但大致走向是和平，但對於通郵、通航、通商，我方政府起初還是謹慎以對。
民國68 年中共人大常委會在告臺灣同胞書裡首次提及兩岸「通商、通郵、通航」的「三通」，揆當時大陸當局意在「以通促統」，唯我方政府堅守三不政策，但隨時局演變，三通從政治上的統戰漸漸向實際和經濟層面傾斜，如民國76 年開放臺灣民眾赴大陸探親即是基於人道和現實的考量，在大陸地區經濟快速崛起之後，臺灣的三通議題因為政治的角力而無由實現，馬祖反而在隙縫中打開小三通的蹊徑。
大陸地區在民國73 年即由連江縣人民政府召開對台貿易工作會議，並成立鳳祥貿易公司在黃岐設點，專司對台貿易。民國74 年鳳祥公司與台商做了第一筆生意，售出大黃瓜魚8.9 噸，總值14300 美元。[註16]
按《福州海關對台小額貿易監管實施細則》，規定每航次進出口貿易額在3 萬美元內為小額貿易，超過3 萬美元或化整為零者，按走私或違章處理，是年到筱埕港口岸停泊的台輪共63 航次，成交53 航次，貿易額40.51 萬美元。民國76 年成交32 航次，貿易額23.85 萬美元。民國77 年初，大陸國務院批准連江為沿海經濟開放區，對台小額貿易每航次進出口提高限額到5 萬美元，台輪100 噸以下，進口每航次免稅金額5000 美元，超出部分稅收可優惠10%。民國78 年後，大陸新闢黃岐港為對台小額貿易口岸，希望將兩岸漁民交易從馬祖海面等外海逐步移到黃岐灣。[註17]
大約從民國77 年開始，「馬祖販」成為連江海面的要角，[註18]民國77 年以後，馬祖一部分漁民開始專營海上貿易活動，漁船有夫妻、兄弟檔，大陸人稱之為「馬祖販」，在馬祖有稱他們為「北海艦隊」者，這些人迅即成為連江海面小額貿易的要角。大陸漁民最初以漁產，後來擴及到蔬果及日常用品，用以換取雨衣、雨傘、布料等商品，每次成交額在300-1000 美元左右，對這種民間小額貿易，大陸連江縣人民政府採取民間貿易、官方管理辦法，對「馬祖販」的船次、人員進行登記、核對、發證，逐步建立船次檢查和管理制度，根據大陸估計每年交易額在500-1000 萬美元。 [註19]
民國81 年3 月大陸宣布擬在馬尾、廈門、湄洲灣等處興建供兩岸直航的專用碼頭，試行在福建省「兩門對開，兩馬先行」的小三通構想。民國83 年1 月大陸又公布〈關於對臺灣地區小額貿易的管理辦法〉，宣佈在福建、廣東、浙江、江蘇、上海東南沿海口指定港口，開放對臺小額貿易，一時間熟門熟路的漁船來往兩岸之間進行各項交易，然我方在沒有法令規範下，視此類小額貿易為走私活動，馬祖海域遂經常上演官兵捉走私的場面，時一些金馬地區政治人士則持續為小三通加溫，民國82 至83 年間立法委員在立法院內政委員會提出〈離島開發建設條例〉草案時，即提及開放金門、馬祖和澎湖直航大陸的小三通，唯當時我方政府拿國統綱領等宣示文件「以統反通」，至民國85 年李登輝總統又以戒急用忍規範兩岸經貿政策，〈離島開發建設條例〉在立法院闖關失敗。由於小三通未獲許可，而地下小三通則被視為非法，因此在民意擠壓下，民國86 年11 月立法院內政、邊政及經濟聯席審查委員會中一讀通過〈離島開發建設條例草案〉版本，時甫接任行政院長的蕭萬長乃指示經建會草擬離島建設相關法案，87 年4 月行政院通過經建會所提之〈離島建設條例〉送請立院審議，其間歷經一年餘朝野協商，至民國89 年3 月21 日，立法院終於修正三讀通過〈離島建設條例〉，條例中第18條規定「在臺灣本島與大陸地區全面通航之前，得先試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航」，成為金馬小三通的法源依據。
民國89 年3 月18 日總統大選結果，陳水扁勝選，當年3 月份聯合報公佈一項調查結果顯示，有六成三民眾期待在新總統陳水扁任內看到兩岸三通，民國89 年9 月間，行政院初步同意陸委會所提的兩岸「小三通」評估報告，同意在國家安全前提下，以漸進、局部方式開放金門和馬祖的「小三通」，第一階段優先實施「除罪化」。同年12 月15 日行政院發布〈試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法〉，公告自90 年1 月1 日至90 年12 月31 日為小三通「試辦期間」，小三通正式上路，《試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法》截至民國100 年為止，該辦法已修正16 次，小三通範圍擴大到澎湖，名稱亦修正為〈試辦金門馬祖澎湖與大陸地區通航實施辦法〉。
民國94 年6 月27 日，福建居民到馬祖旅遊首發團82 人由馬尾出發到馬祖，團員大多是福建三木集團及福建自來水公司員工，其中還包括6 名隨同前來採訪的記者。97 年6 月行政院公告實施擴大小三通方案，規定凡持有兩岸入出境有效證件，就可以從金門或馬祖進出中國大陸。 [註20]
此後並多次放寬出入境的規定。
從民國90 年試辦馬祖小三通，到民國100 年正好滿10 周年，因受大三通及直航衝擊，雖開放陸客自由行，但馬祖旅遊市場不如預期，小三通航運業且出現虧損，為何在小三通合法化之後的10 年，反而呈現衰退，如何振衰興利，頗值深思。
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